Franța și Germania discută o reformă radicală a serviciului diplomatic al Uniunii Europene, în ceea ce ar putea reprezenta cea mai profundă restructurare instituțională a politicii externe a blocului de la crearea sa. Potrivit Financial Times, cinci oficiali seniori familiarizați cu discuțiile confirmă că Paris, Berlin și alte capitale analizează opțiuni care includ retragerea competențelor șefei diplomației europene, Kaja Kallas, și Serviciului European de Acțiune Externă (EEAS) în valoare de un miliard de euro anual, redistribuindu-le către Comisia Europeană și statele-membre.
Dacă s-ar materializa, planul ar inversa scopul unei decizii luate acum 16 ani și ar pune sub semnul întrebării existența unui serviciu diplomatic european autonom. Că această dezbatere are loc deschis, la nivel de capitale majore, spune mai mult despre criza de identitate a politicii externe europene decât despre deficiențele personale ale unui funcționar.
Ce propun capitalele și de ce
Conform evaluării preliminare a guvernului francez, distribuite celorlalte state-membre, una dintre opțiunile discutate vizează limitarea autonomiei diplomatului-șef, în prezent un rol dublu care răspunde atât statelor membre cât și Comisiei, și slăbirea controlului acestuia asupra rețelei de peste 140 de delegații ale EEAS în lume.
Mai multe țări au susținut în privat că există prea multă suprapunere și lipsă de coordonare între EEAS, ministerele naționale de externe și direcțiile de relații externe ale Comisiei și Consiliului.
Aceste preocupări au fost exacerbate de faptul că titulara Kaia Kallas a vorbit, aparent pe cont propriu, pe teme precum relațiile UE – China și a formulat propuneri neaprobate în prealabil de capitale.
Tensiunea instituțională merge și mai departe, iar Serviciul Diplomatic European și Comisia, condusă de Ursula von der Leyen, sunt angajate într-o luptă pentru întâietate pe problemele de politică externă și securitate.
Von der Leyen și-a extins rolul dincolo de parametrii tradiționali, operând o „Comisie geopolitică” auto-proclamată, numind primul comisar european pentru Apărare și preluând în mod obișnuit inițiativa în privința răspunsului la războiul din Ucraina.
Transferul competențelor EEAS spre direcțiile din Comisie și Consiliu ar putea economisi bani prin reducerea posturilor. Listele de sancțiuni și propunerile pentru misiuni militare ar putea fi transferate Consiliului, în timp ce diplomația cotidiană ar fi supravegheată de Comisie.
Un oficial citat de Financial Times a rezumat frust starea de fapt: „Este clar că EEAS nu funcționează cum ar trebui în lumea de azi. Este disfuncțional. Problema este structurală și de aceea structura trebuie reconstruită.”
Un altul a adăugat: „Capitalele sunt iritate și vor o modalitate eficientă de a acționa unitar în exterior. Există un risc real că EEAS va fi fragmentat.”
Kallas răspunde, instituția rezistă
Kaja Kallas nu a acceptat pasiv critica, iar un reprezentant al acesteia a declarat că ea este „complet concentrată pe îndeplinirea mandatului său”, adăugând: „Politica externă a UE este puternică atunci când statele membre sunt unite.”
Stefan Lehne, fost oficial UE și cercetător senior la Carnegie Europe, a oferit un diagnostic mai nuanțat: „Dacă te uiți la evoluția politicii externe a UE în ultimii cinci ani, este destul de clar că rezultatele nu au fost pozitive. Există nevoia de a răspunde mediului negativ din jur, iar schimbarea instituțională este una dintre modalitățile de a face asta.”
Ministrul de externe francez Jean-Noël Barrot declarase în martie că UE are nevoie de un serviciu diplomatic mai puternic, care „funcționează în strânsă coordonare cu statele membre și asigură că sunt respectate competențele specifice ale fiecărei instituții”, potrivit acelorași surse.
Problema nu este Kallas, problema este că UE nu știe cine este
Dezbaterea despre restructurarea EEAS este reală și urgentă, dar riscă să trateze simptomul confundându-l cu boala. Serviciul Diplomatic European nu este disfuncțional pentru că Kaja Kallas a vorbit neautorizat despre China.
Este disfuncțional pentru că a fost proiectat pe baza unei premise forțate, că 27 de state suverane, cu istorii, interese și culturi strategice profund diferite, pot vorbi cu o singură voce în politica externă fără a sacrifica suveranitatea națională. Cel mai probabil nu pot.
Această tensiune fundamentală a fost diagnosticată cu mult înainte ca EEAS să existe. Henry Kissinger, secretarul de Stat american care a codificat gândirea realistă în diplomația secolului XX, a formulat-o în termeni simpli, devenind celebri: dacă vrei să suni Europa, ce număr formezi?
Întrebarea era despre absența unui centru de decizie cu autoritate reală. La 16 ani după crearea EEAS, întrebarea lui Kissinger rămâne fără răspuns satisfăcător.
Veto-ul ca armă și prețul unanimității
Structura instituțională actuală a politicii externe europene cere unanimitate pentru deciziile majore, ceea ce înseamnă că orice stat membru poate bloca orice inițiativă. Consecințele acestei reguli au fost ilustrate dur în ultimii ani.
Sub conducerea lui Viktor Orbán, Ungaria a împiedicat sau întârziat sprijinul UE pentru Ucraina, a blocat sancțiuni împotriva unor criminali de război și a diluat sau blocat declarații europene critice la adresa aliaților săi de la Moscova, Cairo, Tbilisi, Beijing și Tel Aviv. La ONU, UE a fost uneori incapabilă să vorbească cu o singură voce, deoarece Ungaria a blocat declarații comune.
Întrebarea care se pune acum, la Bruxelles și în capitalele europene, este dacă regula unanimității în politica externă este compatibilă cu o UE care vrea să fie actor geopolitic real sau dacă aceasta o condamnă permanent la cel mai mic numitor comun diplomatic.
Serviciul European de Acțiune Externă
EEAS s-a născut din Tratatul de la Lisabona din 2009 cu o misiune relativ complicată, anume să coordoneze politica externă a unor state care nu au renunțat la politica lor externă. Această contradicție de fond explică de ce instituția arată dezordonat din orice unghi.
Din perspectiva statelor membre, EEAS are prea multă autonomie, Kallas vorbește pe cont propriu, Comisia invadează teritorii care aparțin diplomației inter-guvernamentale, iar birocrația de la Bruxelles produce aspecte pozitive, care nu reflectă interesele naționale.
Din perspectiva celor care vor o UE mai puternică, EEAS are prea puțină autonomie, nu poate lua decizii fără unanimitate, nu are bugete proprii de acțiune, nu poate angaja resurse fără aprobarea capitalelor.
Rezultatul este o instituție care face mult pentru a coordona, puțin pentru a decide și aproape nimic pentru a acționa rapid, exact ce nu îți permiți când lumea din jur se mișcă în timp real. Războiul din Ucraina, criza din Iran, presiunile lui Trump, tensiunile cu China, toate au cerut reacții rapide, coerente și credibile. EEAS a oferit în schimb declarații negociate, poziții comune diluate și întârzieri structurale.
O restructurare necesară, dar insuficientă
Propunerea franco-germană de redistribuire a competențelor poate rezolva unele probleme de suprapunere birocratică și poate clarifica liniile de responsabilitate. Nu poate rezolva problema fundamentală, anume că statele membre nu sunt de acord cu privire la ce să fie politica externă europeană, față de Rusia, față de China, față de SUA, față de Orientul Mijlociu.
Atât timp cât Polonia și Germania au viziuni fundamental diferite despre cum să gestioneze relația cu Moscova, atât timp cât Franța urmărește autonomie strategică europeană iar statele baltice prioritizează garanțiile americane, atât timp cât Spania și Olanda diferă în abordarea față de Israel, nicio restructurare instituțională nu va produce o voce europeană coerentă.
Va produce, în cel mai bun caz, o birocrație mai eficientă care gestionează mai bine dezacordurile.
Dacă reforma pe care o discută Paris și Berlin reușește să reducă suprapunerile și să clarifice cine face ce, va fi utilă. Dacă va reuși să transforme UE într-un actor care poate decide și acționa rapid în crize geopolitice, va fi o revoluție.
